La cultura, intesa come insieme di beni e servizi, nella letteratura economica è ritenuta un bene meritorio [1] in cui la funzione di intervento pubblico, e delle istituzioni private non profit, è diretta alla produzione di tali beni ed è giustificata dal potenziale beneficio a vantaggio della collettività e generativo di sviluppo economico e sociale al pari dell’istruzione e della sanità. Tale impostazione rende di fondamentale importanza tener conto di quali e quante sono le misure che contribuisco al finanziamento del sistema cultura in Italia.
Sempre più negli ultimi decenni in Italia – così come in molti Paesi dell’Europa continentale – il modello di intervento a sostegno del settore creativo e culturale ha fatto registrare una rilevante riduzione delle fonti di finanziamento pubblico: nel giro di 20 anni, mentre la spesa pubblica complessiva in media in Italia è aumentata del 68%, quella destinata alla cultura e ai servizi ricreativi è diminuita di quasi il 30% [2]. A fare da contraltare, forti sollecitazioni rivolte agli operatori del settore ad ampliare le risorse proprie. Il tutto ha contribuito a delineare un sistema che ha mostrato tutta la sua debolezza nel corso della pandemia. La chiusura al pubblico dei luoghi della cultura, imposta dal contenimento della diffusione del Covid, ha fatto emergere la fragilità di questo modello messo in crisi dalle enormi perdite economiche subite dagli operatori, associazioni e imprese, certamente con accenti e pesi differenti tra i vari ambiti, e ha riacceso il dibattito sul ruolo delle fonti di finanziamento e sulla necessità di riconsiderare i modelli economici adottati e rimodulare il sistema funding mix, inteso come approccio che consente alle organizzazioni di combinare varie fonti di finanziamento, diversificandone la composizione, le tipologie e il peso e limitando la dipendenza da un singolo soggetto finanziatore. Appare dunque utile non solo avere contezza del valore aggiunto generato dalle imprese culturali e creative, ma offrire anche una overview sulla composizione della spesa pubblica e privata non profit, a partire dall’individuazione dei principali attori istituzionali interessati alla definizione e allocazione delle risorse. Si tratta di una panoramica complessiva che non ha certamente pretese di esaustività. Operare una disamina puntuale delle risorse economiche è un lavoro abbastanza complesso: da un lato, per la difficoltà di ricostruzione dei molteplici interventi operati a vari livelli territoriali dalle amministrazioni pubbliche; dall’altro, per la presenza di differenti livelli di dettaglio dei documenti disponibili che riducono le possibilità di cogliere appieno il reale apporto che il settore pubblico e quello delle istituzioni private non profit garantiscono all’economia della cultura e della creatività. Tenuto conto di tali considerazioni, è però possibile fornire un quadro complessivo dei principali strumenti, ovvero una ricognizione generale delle forme del sostegno pubblico diretto – attraverso contributi e sussidi – e indiretto – relativo alle forme di agevolazioni fiscali principalmente rivolte ai privati – e di quello delle Fondazioni di Origine Bancaria (FOB) che perseguono fini di utilità sociale nei settori rilevanti indicati dalla legge [3], tra i quali la cultura.
Una delle principali pietre miliari dell’intervento dello Stato riguarda la programmazione ordinaria e straordinaria dei lavori pubblici sui beni rientranti nel patrimonio culturale statale [4]: uno strumento di primaria importanza finalizzato ad attuare interventi di tutela e conservazione sui beni culturali presenti sul territorio nazionale. Nel 2021 le risorse erogate per gli interventi ordinari sono state 54,3 milioni di €, mentre per quelli straordinari sono stati 306 milioni di €. Misure speciali [5] sono poi destinate alla tutela e alla valorizzazione dei siti italiani rientranti nel patrimonio culturale Unesco: nel 2021 sono stati 25 i progetti approvati ai quali sono stati riconosciuti 778 mila € per la loro realizzazione [6]. Restando sempre nell’ambito del patrimonio vanno citati anche gli interventi previsti dal Piano per l’arte contemporanea [7] (PAC) che nel 2021 hanno destinato 3,7 milioni di € principalmente per nuove acquisizioni e produzioni di opere d’arte contemporanea ai fini dell’incremento delle collezioni pubbliche d’arte contemporanea da parte dei musei e i luoghi della cultura pubblici italiani. Altro grande capitolo riguarda il Fondo Nazionale per lo Spettacolo dal Vivo (FNSV) [8] attraverso cui lo Stato sostiene dal punto di vista finanziario le attività di produzione di imprese, associazioni e istituzioni operanti nei diversi ambiti dello spettacolo dal vivo: dalla musica al teatro, dalla danza allo spettacolo itinerante, dal circo ai progetti multidisciplinari e, in maniera residuale, alcune attività trasversali. Nel 2021 sono stati assegnati dal FNSV 400 milioni di €, di cui va specificato che il 66% è stato ripartito tra le Fondazioni Lirico-Sinfoniche.
Fino al 2016, attraverso il Fondo Unico per lo Spettacolo, venivano erogati contributi anche per le attività cinematografiche; mentre, con la revisione della disciplina del cinema e dell’audiovisivo [9] e l’istituzione di un fondo ad hoc (ovvero del Fondo per lo sviluppo degli investimenti nel cinema e nell’audiovisivo), dal 2017 le risorse destinate alle attività cinematografiche sono state scorporate dal FUS. Nel 2021 a valere su tale fondo sono state finanziate le attività di programmazione delle sale cinematografiche di comunità, d’essai, le rassegne e i festival e le attività di promozione per un totale di 104 milioni di € che includono anche 22 milioni di € di fondi emergenza Covid, ancora presenti per il comparto cinema. La quota invece più rilevante è stata riservata allo strumento del Tax credit, ovvero un credito d’imposta usufruibile a fronte di un investimento nel settore da parte di imprese di produzione e distribuzione, imprese tecniche di post produzione, di produzione esecutiva ed esercenti cinematografici: nel 2021 i crediti autorizzati sono stati 455 milioni di €. Con l’istituzione del Fondo per il pluralismo e l'innovazione dell'informazione [10] nel 2016 c’è stato un importante intervento di riordino della normativa concernente il sostegno al comparto dell’editoria e dell’emittenza radio televisiva fino ad allora soggetta a un quadro disorganico. Le risorse assegnate al Fondo, ripartite annualmente tra la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dello sviluppo economico, sono finalizzate, al di là dell’attuazione dei diritti costituzionali di libertà di informazione, anche al sostegno dell’occupazione, dell’innovazione tecnologica e a garantire un’adeguata qualità dei programmi e dell’informazione. Nel 2021 le emittenti radiofoniche (commerciali e comunitarie) hanno ricevuto 18 milioni di € mentre quelle televisive (commerciali e comunitarie) 102 milioni; il contributo volto a sostenere l’attività editoriale di quotidiani e periodici è stato nel 2021 72,3 milioni di €.
Esclusivamente per l’editoria nella Legge di Bilancio del 2022 [11] è stato previsto un Fondo straordinario per interventi a sostegno dell’innovazione tecnologica e della transizione digitale del comparto con una dotazione finanziaria per il 2022 pari a 90 milioni di € per le imprese di uno dei settori trainanti del sistema culturale e creativo italiano, nonché tra i più importanti anche a livello europeo. Il supporto economico al settore dell’editoria libraria è stato garantito, sempre dalla Legge di Bilancio 2022, anche attraverso misure dirette alle biblioteche, statali o di enti territoriali aperte al pubblico, per l’acquisto di libri con risorse pari a 30 milioni di € per il 2022. Si tratta di uno strumento di fondamentale importanza sia per il sostegno economico garantito agli editori sia per le possibilità di rinnovo del patrimonio librario delle biblioteche civiche di pubblica lettura che subiscono le restrizioni delle casse comunali. Da diversi decenni è acceso il dibattito sull’importanza di garantire un solido sistema produttivo culturale e creativo come elemento fondamentale per lo sviluppo economico e sociale più equo e sostenibile. A riconoscimento, seppur timido, del rilievo del settore, nel 2021 il Ministero dell’Economia di concerto con il Ministero della Cultura, ha istituito il Fondo Imprese Creative [12] allo scopo di favorire la nascita, lo sviluppo e il consolidamento delle micro, piccole e medie imprese culturali e creative italiane, con una dotazione iniziale di 40 milioni di € per il biennio 2021-2022. Si tratta di una modalità differente dal solo contributo a fondo perduto, che è comunque previsto, ma viene affiancato a forme di finanziamento agevolato, strumento solitamente adottato come incentivo alle imprese di altri settori economici, e a una quota necessaria di risorse proprie non coperta da alcuna agevolazione.
Accanto alle misure dirette, l’intervento pubblico si sostanzia anche attraverso strumenti indiretti che per lo Stato rappresentano minori entrate, ovvero agevolazioni fiscali destinate a soggetti privati per attività di mecenatismo. L’Art Bonus e la deducibilità dal reddito delle erogazioni liberali (art.100, comma m TUIR) sono le principali forme di incentivo al mecenatismo privato. Oltre al ruolo centrale dello Stato, rilevanza fondamentale in materia culturale è rappresentata dalle funzioni di intervento e supporto al settore delle amministrazioni regionali e comunali. L’esame del sistema dei Conti Pubblici Territoriali offre una quantificazione delle risorse allocate per il settore culturale e per i servizi ricreativi [13] dalle amministrazioni regionali e dalle province autonome italiane che nel 2020 sono state pari a 1.093,74 milioni di €. I territori con una maggiore dimensione di spesa pro capite sono la Valle d’Aosta, 301 € per abitante, e le Province Autonome di Trento e Bolzano, che rispettivamente hanno speso 155 € e 169 € ad abitante. Scendendo ad una scala territoriale comunale è possibile quantificare, a partire dai dati disponibili dei bilanci consuntivi, la spesa dei comuni italiani per la tutela e la valorizzazione dei beni e delle attività culturali: nel 2021 è stata di 2,07 miliardi € di cui il 70% destinati alla spesa corrente e il 28% agli investimenti. Tra i soggetti non profit le Fondazioni di origine bancaria sono gli attori maggiormente significativi nei processi di valorizzazione del patrimonio, ma anche di sviluppo delle imprese culturali di piccole e medie dimensioni. Pur nella disomogeneità territoriale, che vede una loro maggiore presenza nelle regioni del Centro Nord, contribuiscono al sostegno dell’arte e della cultura con la loro attività erogativa destinando cifre significative: nel 2021 sono stati erogati 245,5 milioni di € a sostegno della filiera, ovvero il 27% delle erogazioni complessive delle Fondazioni bancarie, che hanno contribuito alla realizzazione di poco meno di 7 mila interventi.
Sin qui sono stati passati in rassegna i principali dispositivi previsti dall’ordinamento italiano con una quantificazione delle risorse erogate a livello nazionale. A questo quadro va aggiunta la dimensione europea di contributi a sostegno del comparto culturale e creativo sia attraverso i fondi, orientati e gestiti dai governi centrali e regionali, sia dai vari programmi e linee di intervento diretto. Si tratta di una programmazione orientata al futuro per realizzare le aspirazioni e gli obiettivi delineati nelle priorità delle politiche comunitarie e di interesse cruciale per l’Unione Europea. Uno dei più importanti pilastri della programmazione europea è oggi rappresentato dal NextGenerationEU, un ingente insieme di strumenti e misure finanziarie senza precedenti e indirizzato a dare sostegno a investimenti e riforme degli Stati membri per la loro ricostruzione economica e sociale post pandemica. Nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, presentato dall’Italia per accedere ai fondi NextGenerationEU, l’Italia ha indicato obiettivi e modalità di utilizzo dei fondi destinando 4,28 miliardi di € ai soli investimenti per il rilancio della cultura [14]. Fino al 2026 una grande sfida attende istituzioni, amministrazioni e operatori per rendere più competitivo il comparto, migliorare l’accessibilità e la fruizione del patrimonio, integrare la valorizzazione con la sostenibilità dei servizi culturali e creativi, sfida ancora più grande se si tiene presente che a fine 2022 il livello di attuazione finanziaria della Missione 1, Componente 3 “Turismo e Cultura 4.0” è andato molto a rilento: la spesa sostenuta è stata il 4,8% della dotazione totale [15]. Un dato che mette in grande evidenza le difficoltà attuali e il grande impegno che dovrà essere messo in campo per assicurare piena attuazione e un utilizzo efficiente delle risorse stanziate.
[1] Il concetto di bene meritorio fu introdotto da Musgrave alla fine degli anni ’50; cfr R. Musgrave, A Multiple Theory of Budget Determination, in Public Finance Analysis, JSTOR, 1956.
[2] A. Caramis, Un paese a diverse velocità: diseguaglianze e divari nell’offerta, nella partecipazione e nei consumi culturali, 2023.
[3] D.lgs. 153, 1999.
[4] Va segnalato che una quota residuale riguarda i beni privati tutelati.
[5] L. 77, 2006.
[6] MIC, DSG 747, 21/09/2021.
[7] L. 29, 2001.
[8] L. 163, Nuova disciplina degli interventi dello Stato a favore dello spettacolo, 1985.
[9] L. 220, Disciplina del cinema e dell’audiovisivo, 2016.
[10] L. 198, Istituzione del Fondo per il pluralismo e l'innovazione dell'informazione, 2016.
[11] L. 234, Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024, 2021.
[12] L. 178, Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023, 2020.
[13] Agenzia Coesione, Guida ai Conti Pubblici Territoriali.
[14] L'elenco degli Investimenti relativi agli Interventi 1-2-3 della Missione 1 Componente 3 del PNRR è disponibile di seguito: https://www.governo.it/sites/governo.it/files/PNRR_RiformeInvestimentiMissioni_0.pdf.
[15] Corte dei Conti, Relazione sullo stato di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), 2023.
